Zašto nije prošao čelendž nad „božijim ovlašćenjima“ autralijskog ministra?

Piše: pravnik Vasilije Marković

Rano juče ujutro po srednjeevropskom vremenu tročlano sudsko veće Saveznog suda Australije, pod predsedništvom sudije Džejmsa Alsopa donelo je odbijajuću presudu po žalbi Novaka Đokovića protiv diskrecionog upravnog akta kojim je Aleks Hok, Ministar za imigracije, državljanstvo, migrantska i multikulturalna pitanja Australije, na osnovu Zakona o migracijama, Novaku Đokoviću poništio vizu za ulazak u zemlju.

Ovakva odluka, kao i prethodno samo donošenje diskrecionog akta od strane ministra Hoka, je sasvim razumljivo izazvala ogorčenje, posebno nakon nedavne sudske odluke kojom je poništena odluka graničnih službenika i Đokoviću vraćena viza.
Ipak, radi, koliko toliko racionalnog sagledavanja ove zamršene zdravstvene, sportske, političke, ali ipak na prvom mestu pravne situacije trebalo bi učiniti napor da se osvetli nekoliko aspekata koji mogu pojasniti na osnovu čega je ministar doneo spornu odluku, kao i kako je i zašto tročlano veće Saveznog suda pristupilo ovom slučaju i donelo ovako nepovoljnu odluku. Naravno, ovome pristupamo uz jasnu rezervu nedovoljnog poznavanja svih okolnosti konkretnog, australijskog pravnog sistema.

Prvo pitanje, o kome se i u našoj javnosti spekulisalo, koje bi trebalo razjasniti jeste kako je bilo moguće da ministar kao nosilac izvršne vlasti preispituje ranije donete odluke suda. U vezi sa ovom nedoumicom treba istaći da je odluka ministra Hoka pravno u celosti nezavisna od ranije sudske odluke, i ne predstavlja reviziju sudske odluke od strane predstavnika izvršne vlasti, niti znači da je sudska grana vlasti u Australiji podređena izvršnoj. Teniskim jezikom rečeno, izvršna vlast Australije je, poput mašine koja se koristi na treninzima, ispaljivala prema Đokoviću onoliko loptica koliko joj je, u okviru pravnog sistema te zemlje, stajalo na raspolaganju, i to vrlo agresivno i velikom brzinom. Đoković je, uz pomoć suda, prvu lopticu oličenu u upravnom postupku koju je vodio graničar, vratio riternom. Njegov drugi ritern završio je u autu, a on nažalost, u avionu za deportaciju.

Mogućnost donošenja diskrecionog upravnog akta, koju je, mora se reći, na jedan vrlo nedžentlmenski način iskoristio ministar Hok, ne znači sama po sebi nekakav fašizam, razobručenu svemoć uprave, nehaj za odluke nezavisnih sudova i sl. Prosto, diskrecioni upravni akti postoje u svim pravnim sistemima, pa i našem, i nužni su, jer za razliku od tzv. vezanih akata, koji u celosti moraju biti zasnovani na zakonu, diskrecioni akti, pored dela u kom su vezani zakonom, dopuštaju i određen prostor lufta upravnom organu. Upravni organ je tako zakonom ovlašćen da sam proceni da li će određeni akt doneti ili ne, i, ako ga donese, kakva će biti njegova odluka. Ovaj luft nužan je, jer zakonodavac ne može unapred predvideti svu lepezu životnih konkretnih situacija u kojima će se zakon primenjivati, ali i jer se izvršnoj vlasti i državnim organima koji sprovode politiku mora ostaviti izvestan prostor za življi i prilagodljiviji pristup u primeni prava u pojedinačnim situacijama. Ipak, kako se ova legitimna potreba ne bi izvrgnula u razobručenu zloputrebu i arbitrernost na koje prema pojedincu, istorija svedoči, izvršna vlast autoritarnog i fašističkog tipa ne bi ostajala imuna, imperativ pravne države nije da u potpunosti poništi postojanje diskrecione ocene, već da i nju pravno oblikuje na način da ne izgubi ništa od svojih kreativnih potencijala, a da istovremeno bude adekvatno omeđena kontrolom. Povlačenje tačne linije obima sudske kontrole diskrecionih akata, u koje spada i ovaj koji je doneo ministar Hok, je zasigurno jedno od najosetljivijih pitanja upravnog prava, jer se, gotovo u čitavom svetu,sud u kontroli ovakvih akata zaustavlja na granicama njihove zakonitosti, i ne ulazi u celishodnost donošenja ovih akata. Ovo pitanje se sinoć našlo i pred Saveznim sudom u Australiji, te se sledeća stvar koju treba razmotriti odnosi na sudska ovlašćenja u pogledu obima kontrole takvih akata u australijskom pravu .

Kontrola zakonitosti diskrecionih akata koju u anglosaksonskom pravu, u koje se i Australija ubraja, vrše sudovi i inače je vrlo restriktivno postavljena, i zasniva se na određenom šematizmu koji je nastao kao posledica borbe između onih koji su samu mogućnost da uprava u svom delovanju bude slobodna smatrali za „ustavnu blasfemiju“ i onih koji su težili da onemoguće sudovima zadiranje u ocenu celishodnosti rada upravnih organa. Šematizam sudske kontrole diskrecionih akata u anglosaksonskim zemljama počiva na dva stuba. Jedan je ispitivanje da li je pri donošenju akta prekoračena nadležnost (ultra vires), a drugi je da li je ispoštovano načelo prirodne pravde (natural justice). Ovde odmah treba reći da se u svom aktu ministar Hok pozvao na čl 133C st 3 Zakona o imigracijama, po kome ministar može poništiti vizu ukoliko smatra da bi njeno izdavanje bilo protivno javnom interesu. Diskreciono ovlašćenje koje je ovom odredbom dato australijskom ministru je toliko široko, da se, tokom trajanja procesa u slučaju Đoković, ono u australijskoj javnosti kolokvijalno nazivalo „božijim ovlašćenjima“.

Ono što ovakav epitet ovog ministrovog ovlašćenja iz stava 3 u potpunosti opravdava jeste što ovaj stav, za razliku od recimo stava 1, u kom se takođe navode mogućnosti poništavanja vize, isključuje primenu koncepta prirodne pravde. Dakle, i inače usko postavljena sudska kontrola ovakvog akta u australijskom pravu, je u slučaju Novaka Đokovića bila dodatno sužena, odnosno mogućnost da sud poništi akt ministra Hoka je s dva stuba, spala samo na jedan- ispitivanje nadležnosti, odnosno ultra vires. Ovo ispitivanje je moglo obuhvatiti nekoliko stvari:

A) Najpre, da li je diskrecioni akt doneo nadležni organ, što u ovom slučaju, nažalost, jeste slučaj, jer ministar Hok jeste na osnovu zakona nadležan za donošenje ovog akta.

B) Da li je diskreciona ocena zlouptrebljena, bilo tako što su motivi, makar neki među njima bili i zakoniti, kojima se u ovom slučaju ministar vodio prilikom donošenja akta bili nepredviđeni u konkretnom slučaju, ili tako što nisu prethodno utvrđene relevantne činjenice, ili tako što ministar nije postupao u dobroj veri. U ovim razlozima, u slučaju Đoković, su mogli ležati potencijalni osnovi da sudsko veće poništi akt ministra Hoka. Međutim, advokati Novaka Đokovića su se odlučili za drugačiju strategiju i celokupnu argumentaciju gradili su spram sledećeg, trećeg aspekta ispitivanja prekoračenja nadležnosti.

C) Ovaj treći aspekt ispitivanja prekoračenja nadležnosti tiče se pitanja da li je u konkretnom slučaju doneta tzv. nerazumna odluka. Kako ispitivanje razumnosti odluke ne bi postalo zadiranje u celishodnost, a što je kod diskrecionih akata zabranjeno, sudska praksa koja u anglosaksonskom sistemu i inače igra značajnu ulogu, iskristalisala je, kroz tzv. Vednesburijev test, kriterijume po kome se nerazumnom smatraju one odluke kod kojih organ uprave (ministar Hok) nije uzeo sve propisane elemente u razmatranje, kao i one koje ne bi doneo nijedan razumni javni službenik.

Čitav sinoćni sudski proces, ali i iscrpljujuća saga maltretmana Novaka Đokovića svela se na kraju na ovo jedno pitanje – može li ili ne može odluka ministra Hoka da položi Vednesburijev test? Za odgovor na ovo pitanje, od presudne važnosti bilo je obrazloženje ministrove odluke. U njemu se, pak, navodilo kako bi eventualni ostanak Novaka Đokovića potpirio antivaksersko raspoloženje, te da zbog toga odobrenje njegove vize nije u javnom interesu. Advokatski tim Novaka Đokovića insistirao je, s druge strane, na tome da tvrdnja o uticaju na rast antivakserskog raspoloženja nije dokazana, da štaviše njegovo proterivanje može biti kontradiktorno i izazvati upravo onakvu reakciju koju ministar Hok svojom odlukom nastoji da spreči. Na osnovu svega toga, a imajući u vidu i da ministar nije propisno razmotrio sve elemente, advokatski tim stajao je na stanovištu da je odluka ministra Hoka nerazumna, te da Vednesburijev test nije položen. U prilog sumnji u razumnost ministrove odluke može se istaći i argument da je u Australiji preko 90 % stanovništva uredno vakcinisano, te da je antivakserska publika koju bi ostanak Đokovića mogao da razgali i inače nedovoljno brojna. Nažalost, sudsko veće Saveznog suda Australije se sa ovim nije saglasilo, već je po njihovoj oceni ministrova odluka položila Vednesburijev test, odnosno bila je razumna. Ono, pak, što ostaje pod znakom pitanja jeste zašto se sudsko veće uzdržalo od ocene zakonitosti motiva i ispitivanja da li je postojala zloupotreba diskrecionih ovlašćenja, tim pre što, makar želja da se disciplinuje nevakcinisani deo populacije bila razumna, dosta često se govorilo i o unutrašnjim političkim motivima i stranačkim predizbornim prepucavanjima koja su, može biti, bila pravi motiv za ovako prilježno administrativno iznurivanje Novaka Đokovića. Na sve to moglo bi se, ne bez osnova, dodati i malo starih predrasuda prema našem narodu, ali šansa da australijski sud i ovu okolnost uvrsti u ispitivanje zakonitosti motiva ministrove odluke jednaka je šansi da sada, nakon deportacije Novaka Đokovića, Rafael Nadal iz protesta i solidarnosti napusti turnir. Dakle, nikakva.

Summa summarum, iznad Đokovićeve glave je bilo izbačeno toliko loptica, poput apsurdnosti pojedinih epidemioloških mera ili (ne)postojanja sportske solidarnosti, da je ipak bilo previše očekivati da će uspeti sve da ih smečuje. Ono pak što ostaje kao otvoreno pitanje u periodu koji je tek pred nama jeste da li je ovim australijska vlast položila, pored Vednesburijevog testa po oceni suda, i test demokratskog delovanja. Od odgovora koji svako od nas, ali i društva u celini, zauzmu spram ovog pitanja zavisiće umnogome ne samo dopuštanje daljeg razvoja epidemiološke politike, već i sudbina procesa ojačavanja ivzršne vlasti svuda u svetu koji je uveliko u toku, a kriza oko koronavirusa ga je samo razotkrila i/ili ubrzala.